Finansowe podstawy działalności samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jako model organizacyjno-systemowy funkcjonowania jednostek (wspólnot) lokalnych istnieje w Polsce od 1990 roku, wtedy jeszcze wyłącznie na szczeblu gminnym. Gminom, a dziś powiatom, została przyznana określona niezależność od państwa, a atrybutami tej niezależności są przede wszystkim: ⦁ osobowość prawna; ⦁ możliwość wyłaniania przez społeczność lokalną w demokratycznych wyborach władzy lokalnej (własnej reprezentacji); ⦁ prawo do własnego majątku (majątku komunalnego); ⦁ własne kompetencje, odrębne od kompetencji rządowych; ⦁ względnie niezależna gospodarka finansowa, oparta przede wszystkim na własnych źródłach dochodów. Działalność samorządu terytorialnego może być finansowana z wielu źródeł i przy zastosowaniu rozmaitych metod. Najważniejszym źródłem finansowania jest budżet samorządowy, z którym wiążą się – podobnie jak z budżetem państwa – swoiste cechy finansowania, tj. bezzwrotność i nieodpłatność oraz przymusowość (ta ostatnia cecha dotyczy głównie gromadzenia dochodów). Budżetowi mogą towarzyszyć fundusze parabudżetowe tworzone i wykorzystywane przez organy samorządowe, z których finansowane są zadania metodą budżetową lub kredytową, charakteryzującą się dobrowolnością, zwrotnością i odpłatnością. Źródłem finansowania działalności organów samorządowych są również fundusze przedsiębiorstw komunalnych (w znaczeniu przedsiębiorstw samorządowych), których zasobność zależy od tego, czy są to przedsiębiorstwa użyteczności publicznej nie kierujące się w swojej działalności kryterium zysku, czy są to przedsiębiorstwa zarobkujące. I wreszcie nie można pominąć możliwości finansowania działalności samorządu terytorialnego przez fundacje zakładane przez samorządy lub przez inne osoby prawne i fizyczne, które mogą mieć zasięg lokalny, regionalny lub ogólnokrajowy. Pojęcie finansów samorządu terytorialnego może być rozpatrywane w znaczeniu podmiotowym 1 przedmiotowym. W znaczeniu podmiotowym finanse samorządu terytorialnego w Polsce 10 finanse powiatów, ich związków oraz organów je reprezentujących (sejmików wojewódzkich i Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego). Można przyjąć, że finanse samorządu terytorialnego to w praktyce finanse powiatu. Chodzi w tym miejscu zarówno władze powiatowe, jak i jednostki im podporządkowane, nawet jeżeli te ostatnie Posiadają dużą niezależność organizacyjną i finansową. W znaczeniu przedmiotowym finanse powiatu to przede wszystkim ich gospodarka budżetowa oraz wszelkie zjawiska związane z jej funkcjonowaniem, takie jak opracowywanie, uchwalenie i wykonywanie budżetu, ewidencja i sprawozdawczość, kontrola, dochody i wydatki budżetowe. Przedmiotem finansów powiatowych jest także gospodarka finansowa innych jednostek, działających na terenie powiatu jako jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (np. przedsiębiorstwa komunalne, spółki czy fundacje należące do samorządu terytorialnego lub w których ma on powyżej 60% udziałów). Finanse powiatowe różnią się od finansów państwa swoim szczególnym charakterem. Zasadniczą przesłanką tworzenia samorządu terytorialnego jest przede wszystkim zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców danego terytorium. Zaspokojenie tych potrzeb sprowadza się do realizacji zadań: 1) w sferze administracji publicznej, obejmującej m.in. ewidencję ludności, opodatkowanie ludności, utrzymanie ładu, planowanie przestrzenne oraz inne sprawy organizacyjne; 2) w sferze infrastruktury socjalnej, związanej z opieką społeczną, opieką zdrowotną i szkolnictwem; 3) w sferze infrastruktury technicznej, obejmującej zaopatrzenie ludności w wodę, energię i ciepło, usuwanie ścieków, ochronę środowiska naturalnego, zabezpieczenie transportu zbiorowego itp. Uchwalenie ustawy o samorządzie terytorialnym dało postawę do najważniejszej zmiany ustrojowej i społecznej, jaka nastąpiła po 1989 roku w Polsce. Reaktywowanie samorządu terytorialnego otworzyło drogę do prawdziwej demokratyzacji i decentralizacji. Nadzieje, jakie z tym wydarzeniem wiązano, były ogromne, ale i nadmierne. Trzeba przyznać, że kryzys gospodarczy nie mógł nie dotknąć także powiatu. Ustawa o samorządzie terytorialnym określa zasadnicze cechy ich ustroju wewnętrznego oraz zasady stosunków państwo-powiat. Szczegółowe regulacje dotyczące finansów powiatów zawarte są w ustawie Prawo budżetowe oraz obowiązującej od 1994 roku ustawie o finansowaniu gmin. Ustawa ta została znowelizowana w 1999 roku. Regulacje te nie wyczerpują w pełni wszystkich kwestii związanych z finansami samorządu terytorialnego w Polsce i są one nadal przedmiotem ożywionych dyskusji polityków i teoretyków zajmujących się tą problematyką. Zasadnicze założenia ustawy o samorządzie terytorialnym można przedstawić w następujących punktach: 1. Powiat wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własny rachunek 2. Samodzielność powiatu podlega ochronie sądowej. Powiat posiada osobowość prawną. 3. Powiat prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu uchwalonego przez radę powiatu. 4. Gospodarka finansowa powiatu jest jawna. 5. Za prawidłową gospodarkę finansową powiatu odpowiada zarząd. 6. Corocznie zarząd powinien przedstawić radzie powiatu sprawozdanie z wykonanie budżetu powiatu i na jego podstawie rada rozpatruje wniosek o udzielenie zarządowi absolutorium. 7. Powiat dysponuje ustawowo określonymi dochodami własnymi, a ponadto przysługuje mu subwencja z budżetu państwa ustalona według zobiektywizowanych kryteriów i przekazywana każdemu powiatowi bezpośrednio przez ministra finansów. 8. Obowiązek wykonania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej może być nałożony na powiat tylko w drodze ustawowej, ale powiat może je wykonywać w drodze porozumienia z organami administracji. 9. Powiatowi wykonującemu zadania zlecone przysługuje dotacja z budżetu państwa. 10. Powiat ma prawo zaciągnąć pożyczki i kredyty oraz emitować papiery wartościowe. 11. Nadzór nad gospodarką finansową powiatu oraz jej kontrolę sprawuje regionalna izba obrachunkowa. 12. Nadzór nad działalnością powiatów sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a w zakresie zadań zleconych – również na podstawie kryteriów celowości, gospodarności i rzetelności. 13. Organy nadzoru nad działalnością powiatów mogą interweniować tylko w przypadkach określonych ustawowo, a rozstrzygnięcia nadzorcze tych organów mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Jak już wspominano, podstawową grupę dochodów własnych stanowią podatki i opłaty lokalne. Podatki lokalne możemy podzielić na: ⦁ regulowane przez państwo, ⦁ ustalane przez samorządy terytorialne. Metody regulowania podatków lokalnych przez państwo mogą być rozmaite. Organy państwowe dokonują doboru podatków, które mogą wpływać do budżetów samorządowych, co znajduje wyraz w ustawach. Mają one charakter w pełni obligatoryjny lub też organy samorządowe wybierają z „listy” ustalonej przez państwo te podatki, które są – ze względu na warunki danego samorządu terytorialnego – najbardziej dogodne. Podatki lokalne regulowane przez organy państwowe są nadal – mimo oddania ich do dyspozycji samorządów – instrumentami polityki finansowej państwa wobec jednostek gospodarczych, gdyż wpływy z tych tytułów są ustalane z wykorzystaniem elementów techniki podatkowej, określanych ogólnie obowiązującymi przepisami prawnymi. Samorządy mogą jednak wpływać w pewnym stopniu na ich wysokość, szczególnie gdy pozostawia się im swobodę doboru stawek lub, w granicach ustalonych przez państwo, decyzje dotyczące ulg i zwolnień itd. Ponadto organy samorządowe mogą pośrednio wpływać na wysokość dochodów z tytułu przedstawionych podatków i opłat przez oddziaływanie na rozwój procesów społeczno-gospodarczych, kształtujących podstawę opodatkowania. Podatki ustalane przez samorządy terytorialne charakteryzują się tym, że o ich rozwoju, konstrukcji i wprowadzeniu decydują same samorządy. Opłaty lokalne typu publicznoprawnego charakteryzują się tym, że ich rodzaje i konstrukcja są ustalane albo przez państwo w sposób jednolity dla wszystkich samorządów terytorialnych, albo rodzaje opłat ustala państwo, a samorząd terytorialny decyduje o stawkach, albo też samorząd ustala zarówno ich rodzaje, jak i konstrukcję. W dwóch ostatnich przypadkach wpływy z opłat mogą kształtować się rozmaicie w przekroju poszczególnych samorządów. Oprócz podatków i opłat do dochodów własnych budżetów samorządowych zalicza się wpływy z tytułu posiadania majątku komunalnego. W skład tego majątku wchodzą na ogół place, mosty, budynki i urządzenia służące celom administracyjnym lub działalności społeczno-kulturalnej, majątek przedsiębiorstw użyteczności publicznej oraz przedsiębiorstw zarobkujących.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *