Budżet powiatu

Budżetem powiatowym nazywamy opracowywany, uchwalany i wykonywany w sposób określony w przepisach prawnych plan finansowy powiatu, obejmujący jego wydatki nie przekraczające dochodów wraz z wpływami zwrotnymi na czas roku kalendarzowego, na podstawie którego prowadzona jest w powiecie, w sposób jawny i samodzielny, gospodarka finansowa. Budżety powiatowe, zwane również budżetami lokalnymi, funkcjonują jako odrębne budżety obok budżetu państwa. Nie wchodzą one w skład budżetów zbiorczych, gdyż instytucja ta obecnie w Polsce nie występuje. Budżet państwa ma charakter jednostkowy, a gospodarka budżetowa szczebla wojewódzkiego – ze względu na to, że zmniejszono liczbę województw i zlikwidowano wojewódzkie rady narodowe, a wojewodowie są przedstawicielami rządu w terenie – nie jest już elementem gospodarki terenowej, lecz wchodzi w skład gospodarki budżetowej państwa. Problem zmian organizacyjno-administracyjnych budził liczne kontrowersje zarówno wśród polityków, jak i w całym społeczeństwie polskim właściwie od początków zmian systemowych. Obecnie nowy podział terytorialny kraju stał się faktem – liczbę województw zredukowano z 49 do 16. Przestało także istnieć pojęcie administracji gminnej, zastąpione powiatową. Ograniczając się w tym miejscu do spraw systemowych związanych z gospodarką budżetową samorządów terytorialnych, należy zapoznać się bliżej z zasięgiem i charakterem dochodów własnych tych budżetów oraz metodami zasilania zewnętrznego budżetów powiatów głównie w postaci subwencji i dotacji, które stają się niezbędne w warunkach szeroko zakreślonych przez państwo zadań powiatów. Zgodnie z przyjętą poprzednio definicją dochodów własnych należą do nich następujące grupy dochodów ustalonych obowiązującymi przepisami prawnymi: ⦁ dochody z podatków i opłat, ⦁ wpływy z samoopodatkowania mieszkańców, ⦁ wpływy od jednostek organizacyjnych rozliczających się z budżetami powiatów, ⦁ dochody z majątku powiatów, ⦁ inne wpływy: np. nadwyżki z lat ubiegłych, spadki i darowizny, odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych czy środki przekazane powiatowi z państwowych funduszów celowych. Ponadto przewiduje się możliwość zasilania budżetów powiatów wpływami z tytułu udziałów w niektórych podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, subwencjami, do których należą przede wszystkim subwencje ogólne, oraz dotacjami celowy- 1°1- Organy powiatu mogą też zaciągać kredyty bankowe oraz emitować własne obligacje, w granicach określonych przepisami prawnymi. Należy zaznaczyć, że w przepisach prawnych wyodrębnia się „subwencje” i „dotacje”, co nie znajduje przekonującego uzasadnienia i powoduje niejasności pojęciowe. Przedstawiając obecny system trzeba jednak zachować ustaloną w prawie terminologię. W związku z rozdzieleniem samorządu terytorialnego i państwa także budżety powiatu są formalnie i merytorycznie oddzielone od budżetu państwa. Powiat realizuje zadania publiczne i w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców na podstawie własnego planu dochodów i wydatków uchwalonego przez radę powiatu na okres co najmniej pół roku. Projekt budżetu powiatu przygotowuje zarząd powiatu i przedkłada radzie najpóźniej do 15 listopada roku budżetowego. W projekcie budżetu powiatu najbardziej ogólnym poziomem klasyfikacji budżetowej jest dział (w planach dochodów i wydatków samorządu terytorialnego nie występują części). Inne podziałki są analogiczne jak w budżecie państwa. Projekt budżetu jest dyskutowany, a następnie uchwalany przez radę powiatu. Szczegółową procedurę uchwalania budżetu określa rada powiatu. Budżet powiatu przybiera następnie postać uchwały rady powiatu i jest publikowany. Uchwała budżetowa jest z reguły rozplakatowywana lub publikowana w lokalnych środkach masowego przekazu. Jeżeli budżet powiatu nie zostanie uchwalony do końca roku budżetowego, to gospodarka finansowa powiatu do 31 marca roku następnego (budżetowego) jest prowadzona na podstawie projektu budżetu przygotowanego przez zarząd. Jeżeli do wyznaczonej daty 31 marca budżet nadal nie zostaje uchwalony, wówczas regionalna izba obrachunkowa ustala budżet powiatu w zakresie obowiązujących zadań własnych i zadań zleconych. Regionalne izby obrachunkowe są organami kontroli i nadzoru nad działalnością samorządów terytorialnych. Ich organizacja i zasady funkcjonowania określa ustawa z 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych, znowelizowana w 1998 roku. Kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu dokonują inspektorzy izby, a kontrola taka powinna się odbywać nie rzadziej niż raz na dwa lata. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego powinien być sprowadzony do: ⦁ badania uchwał budżetowych z punktu widzenia zgodności z prawem, ⦁ badania uchwał w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium, ⦁ ustalania (po 31 marca) budżetu powiatu w zakresie obowiązkowych zadań własnych i zadań zleconych. Do wykonania czynności nadzoru właściwe jest kolegium izby. Opiniowanie aktów i czynności podejmowanych przez organy powiatu w sprawach finansowych powinno dotyczyć: 1) możliwości spłaty kredytu przez powiat, 2) zamiaru emisji papierów wartościowych przez powiat, 3) projektów uchwał budżetowych, informacji i sprawozdań z wykonania budżetu. Opinie w wyżej przedstawionych sprawach wydają komisje orzekające, od których przysługuje odwołanie do kolegium izby. Od orzeczeń komisji w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej przysługuje odwołanie do Głównej Komisji Orzekającej przy Ministerstwie Finansów. Budżet powiatu składa się w zasadzie z dwóch odrębnych części, chociaż formalnie mówi się o istnieniu jednego budżetu powiatu: ⦁ budżetu obejmującego zadania własne, ⦁ planu finansowego zadań zleconych przez administrację rządową. W zakresie zadań zleconych państwo ma obowiązek wyposażenia powiatu w środki finansowe niezbędne do ich realizacji. Wydatkowanie środków na zadania zlecone podlega kontroli zlecającego (z reguły jest to wojewoda). Ustawa o samorządzie terytorialnym określa katalog zadań własnych i zadań zleconych. Te ostatnie to m.in. wydawanie decyzji administracyjnych, prowadzenie szkół, przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych, okresowych i celowych oraz utrzymywanie ośrodków pomocy społecznej. Katalog zadań własnych powiatu jest znacznie szerszy i obejmuje ponad 300 różnorodnych pozycji. Składają się na nie m.in.: 1) utrzymanie żłobków, przedszkoli oraz szkół podstawowych, 2) utrzymanie własnych placówek kulturalnych,3) utrzymanie bibliotek publicznych, 4) ochrona środowiska, 5) budowa dróg powiatowych, 6) uzbrojenie gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, 7) utrzymanie cmentarzy komunalnych, 8) prowadzenie targowisk. Wykonywanie budżetu powiatu powinno być zbliżone do wykonywania budżetu państwa. Budżet powiatu realizuje zarząd, a bankową obsługę sprawuje dowolny bank komercyjny wskazany przez radę powiatu. Wykonanie budżetu powiatu powinno podlegać kontroli rady powiatu. W trakcie trwania roku budżetowego zarząd powiatu jest zobligowany do przedstawienia radzie powiatu i regionalnej izbie obrachunkowej informacji o przebiegu wykonania budżetu powiatu za pierwsze półrocze w terminie 60 dni po upływie okresu sprawozdawczego. Rada powiatu w trakcie trwania roku budżetowego na prawo upoważnić zarząd do wprowadzania zmian w budżecie oraz zablokować planowane wydatki w razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości. Przeniesień (przesunięć) wydatków między działami może dokonywać tylko rada powiatu. Zarząd powiatu opracowuje roczne sprawozdanie z wykonania budżetu w układzie działów, rozdziałów i paragrafów oraz roczne sprawozdanie z wykonania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej zleconych powiatowi. Sprawozdania te otrzymuje regionalna izba obrachunkowa i rada powiatu. Rada powiatu rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu do 30 kwietnia roku następnego po roku budżetowym i podejmuje decyzje w sprawie udzielenia zarządowi absolutorium. Z powyższych rozważań wynika, że w systemie budżetowym samorządu terytorialnego nie występuje instytucja prowizorium budżetowego. Przysparza to wielu trudności zarządom powiatów i ich skarbnikom odpowiadającym za przygotowanie projektu budżetu. Projekt ten jest uzależniony w dużym stopniu od postanowień ustawy budżetowej, a ta była w Polsce dotychczas uchwalana dosyć późno, często dopiero w trakcie trwania roku budżetowego. Rozwiązanie to powoduje konieczność wprowadzania do budżetów powiatów wielu autopoprawek zgodnych z ustawą budżetową. Budżet powiatu ma moc obowiązującą do końca roku kalendarzowego, a nie zrealizowane kwoty wydatków przepadają z końcem roku. Z dniem 31 grudnia wygasa także prawo do zarachowywania dochodów budżetowych na poczet zakończonego roku budżetowego. Bez względu na tytuł prawny do poboru danego dochodu, jest on zarachowywany na poczet budżetu następnego roku. Budżet powiatu, tak jak budżet państwa, może mieć także swój szczegółowy układ wykonawczy. Szczegółowość układu wykonawczego budżetu określa rada powiatu. Istotną kwestią w gospodarce finansowej samorządów lokalnych jest problem równowagi budżetowej. Z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym wynika nie tyle nakaz jej występowania, ile bezwzględny obowiązek zapewnienia pokrycia planowanych i uchwalonych wydatków w określonych ustawowo źródłach dochodów oraz wpływach zwrotnych. Nakaz tak przestrzeganej równowagi budżetowej odnosi się do wszystkich etapów prowadzenia gospodarki budżetowej. Zapewnienie równowagi w budżetach powiatowych wymaga wyposażenia powiatów w odpowiednie dochody. Dochody i wydatki budżetów samorządowych w Polsce różnią się wielkością, rodzajami i strukturą zarówno w porównaniu z budżetem państwa, jak i między sobą. Wydatki są uzależnione od zadań własnych i zleconych podejmowanych przez samorząd oraz form organizacyjno-prawnych podmiotów prowadzących działalność w powiecie (przedsiębiorstwa komunalne, jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, instytucje kultury, spółki, spółdzielnie itd.). Dochody budżetów lokalnych także nie mają jednolitego charakteru. Z uwagi na stałość i stabilność wpływów do budżetu dochody powiatów można podzielić na: a) zwyczajne (podatki, opłaty); b) nadzwyczajne (kredyty, pożyczki, wpływy z emisji papierów wartościowych, spadki, kary itp.). Ze względu na miejsce usytuowania dochodów dzielą się one na: a) wewnętrzne (podatki i opłaty z terenu powiatu); b) zewnętrzne (subwencje, kredyty). Pojęcie dochodów własnych jest różnie definiowane przez poszczególnych autorów. Według niektórych z nich są to takie wpływy, w których kształtowaniu powiat ma szczególne uprawnienia. Zdaniem innych są to te dochody, które zostały przekazane powiatowi do administrowania na stałe w drodze regulacji ustawowych. W Polsce pojęcie dochodów własnych możemy spotkać w Małej Konstytucji, która stanowi, że „dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne tych jednostek, subwencje i dotacje”. Proponuję przyjęcie interpretacji tego przepisu za C. Kosikowskim i E. Ruśkowskim, którzy piszą: „za dochody własne powiatu należałoby uważać wszystkie dochody przekazane powiatom, które nie są subwencjami i dotacjami. W tej kategorii znalazłyby się wówczas tak różne dochody, jak np. podatki i opłaty lokalne, które tez są bardzo zróżnicowane, udziały w podatkach państwowych, kredyty itp. Takie formalne, szerokie podejście do kategorii dochodów własnych powiatów można nazwać dochodami własnymi sensu largo. Merytorycznie natomiast stawianie na jednej płaszczyźnie podatków i opłat lokalnych, dochodów z opłaty skarbowej i udziałów w podatku od osób prawnych jest mało zasadne”. Przytoczeni autorzy proponują, aby do dochodów własnych powiatu zaliczyć tylko te, w których zakresie można dopatrzyć się władztwa podatkowego (władztwa publicznego) powiatu lub które pochodzą ze źródeł będących własnością powiatu. Są to dochody własne sensu stricto. Władztwo podatkowe powiatu wyraża się w ustawowych uprawnieniach powiatu do prowadzenia i (lub) kształtowania określonych dochodów (np. ustalanie wysokości stawek podatkowych). Możemy wyodrębnić następujący podział dochodów powiatu: ⦁ dochody pobierane przez powiatowy aparat finansowy, ⦁ dochody realizowane na rzecz powiatu przez urzędy skarbowe. Szczegółowa klasyfikacja dochodów budżetów lokalnych zawarta jest w ustawie o finansowaniu powiatu. Prezentuje się ona następująco: 1. Dochody podatkowe: ⦁ z podatku od posiadania psów, ⦁ z podatku od spadków i darowizn, ⦁ z podatku od środków transportowych, ⦁ z podatku rolnego, ⦁ z podatku od nieruchomości, ⦁ z podatku leśnego, ⦁ z karty podatkowej, ⦁ z samoopodatkowania, ⦁ z odsetek za nieterminowe realizowanie należności podatkowych. 2. Dochody z opłat: ⦁ z opłaty targowej ⦁ z opłaty skarbowej, ⦁ z opłaty administracyjnej, ⦁ z opłaty miejscowej, ⦁ z opłaty eksploatacyjnej, ⦁ za szkody górnicze, ⦁ z odsetek za nieterminowe regulowanie opłat. 3. Dochody z tytułu udziału powiatu w podatkach państwowych: ⦁ 8% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych mających siedzibę na terenie powiatu, ⦁ 18% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie powiatu, obliczonych w sposób określony w przepisach prawnych. 4. Subwencja ogólna i oświatowa wraz z odsetkami za ich nieterminowe przekazanie z budżetu państwa. 5. Dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej, zlecone powiatom. 6. Dochody majątkowe: ⦁ dochody uzyskane przez jednostki budżetowe oraz jednostki gospodarki pozabudżetowej, ⦁ ze sprzedaży, dzierżawy i najmu majątku, ⦁ odsetki od środków finansowych powiatów gromadzonych na rachunkach bankowych oraz odsetki od pożyczek udzielonych przez powiat. 7. Dotacje celowe, które mogą być przyznane powiatom: ⦁ z funduszów celowych, ⦁ dofinansowanie zadań własnych powiatów z budżetu państwa. Powiat ma prawo – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – do zaciągania zobowiązań. Dlatego w budżecie samorządu terytorialnego oprócz dochodów bezzwrotnych mogą wystąpić także dochody zwrotne: pożyczki i kredyty, wpływy z emisji papierów wartościowych oraz wpływy z tytułu udzielonych przez Radą Ministrów poręczeń spłaty rat kredytów bankowych przez powiat. Powiaty mogą zaciągać pożyczki i kredyty po spełnieniu dwóch warunków: ⦁ po pierwsze, zaplanowania wydatków nie znajdujących pokrycia w dochodach; ⦁ po drugie, wystąpienia nie zaplanowanego niedoboru w ciągu roku budżetowego (te kredyty muszą być spłacone do końca roku budżetowego). Papiery wartościowe powiaty mogą emitować na zasadach ogólnych. W Polsce są to głównie obligacje komunalne. Wszystkie wydatki powiatu można z prawnego punktu widzenia podzielić na finansujące zadania: 1) własne oraz własne obowiązkowe, 2) zlecone powiatom, 3) wynikające z porozumienia powiatu z organami administracji rządowej. Realizacja wszystkich zadań przez powiaty odbywa się pod nadzorem państwa oraz przy jego współudziale w ich finansowaniu. Zadania własne powiaty finansują opierając się na dochodach własnych, przede wszystkim zaś podatkach i subwencjach. Zadania zlecone powiatom z zakresu administracji rządowej są finansowane z dotacji celowych, a zadania wynikające z przyjętych porozumień – ze środków, których pochodzenie określa się w tych porozumieniach. Oprócz przedstawionych wyżej kryteriów wydatki powiatu można klasyfikować według dziedzin działalności, których finansowaniu służą. Można wyróżnić w tym miejscu np. gospodarkę komunalną, oświatę, kulturę, opiekę społeczną i administrację samorządową. Inny, przyjęty w praktyce i teorii podział wydatków powiatu obejmuje: ⦁ wydatki inwestycyjne, służące powiększaniu majątku powiatu, ⦁ wydatki bieżące, związane z codziennym funkcjonowaniem powiatu (np. wypita wynagrodzeń pracownikom szkół, zakupy materiałów biurowych, energii itp.) Wszystkie wydatki powiatu powinny być planowane zgodnie z prawnymi uregulowaniami ustalającymi zadania dla powiatów oraz charakterem, jaki przepisy ustawowe nadają poszczególnym zadaniom. Jeżeli rada powiatu nie wprowadzi do uchwały budżetowej wydatków, które powinny się w niej znaleźć, to regionalna izba obrachunkowa może orzec, iż uchwała taka jest nieważna w części lub w całości. Nie oznacza to, że powiaty nie mają samodzielności w sposobie realizacji i wydatkowaniu środków finansowych.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *