Zasady funkcjonowania i finanse powiatu

Samorząd terytorialny w Polsce istniał w okresie międzywojennym i w nieco zmienionej postaci bezpośrednio po wojnie. Został on zastąpiony w 1950 roku systemem rad narodowych, wzorowanym na rozwiązaniach rosyjskich (radzieckich), który niestety przetrwał do momentu reaktywowania samorządu w czasie przemian systemowych i ustrojowych. Z systemem rad narodowych wiązał się odmienny od samorządowego mechanizm ekonomiczno-finansowy. Mechanizm ten uwzględniał zasady ustrojowe państwa komunistycznego i socjalistycznego, a m.in.: zasadę jednolitego systemu władzy i administracji państwowej w połączeniu z zasadą centralizmu demokratycznego oraz zasadę jednolitej własności mienia ogólnonarodowego. Organami terenowymi władzy państwowej były rady narodowe poszczególnych stopni, którym od ich reformy przeprowadzonej na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych przypisywano podwójną funkcję – organów władzy państwowej i samorządu terytorialnego. Organy administracji terenowej przybierały oczywiście w ciągu pięćdziesięciu lat różne formy organizacyjne. Pełniły one podwójną rolę: organu wykonawczego i zarządzającego danej rady narodowej oraz organu wykonującego zadania wyłączone z własnej działalności rad narodowych. Strukturę organizacyjną oraz zależności występujące między organami centralnymi i terenowymi różnych szczebli cechowały zależności pionowe i poziome organów terenowych. System poziomy zależności był zbudowany na zasadzie podporządkowania hierarchicznego. Wiązała się z tym kwestia nadzoru: organy wyższego stopnia nadzorowały oddzielność organów niższego stopnia, i to w układzie trzech wyodrębnionych pionów. Celem tego nadzoru było zapewnienie przestrzegania przez organy terenowe przepisów prawa oraz realizacji polityki państwa. W związku z tym organy nadzorcze mogły bezpośrednio wpływać na podejmowanie i wykonywanie zadań ujętych w planach terenowych. Organy administracji terenowej były podwójnie podporządkowane: pionowo organom administracji wyższego stopnia, poziomo zaś — odpowiednim radom narodowym. Dominacja podporządkowania pionowego, której nie można było w praktyce uniknąć, sprowadzała rolę organów terenowych i podporządkowanych im jednostek gospodarczych do wykonawstwa ustaleń centralnych organów administracji państwowej. W całym pięćdziesięcioleciu występowania systemu rad narodowych zakres zadań (zakres gospodarki terenowej) powierzanych organom terenowym poszczególnych stopni był określany w przepisach prawnych. Zadania te ulegały stosunkowo częstym zmianom. Można je było łatwo wprowadzić za pomocą aktów prawnych różnej rangi, gdyż majątek, którym administrowały organy terenowe, wchodził w skład majątku państwa. Występowała też łatwość przesuwania środków finansujących zadania z budżetu centralnego do budżetów terenowych i odwrotnie. Przy konstruowaniu systemu finansowego państwa, a więc i systemu finansowego organów terenowych, uwzględniano w pełni obie uprzednio wymienione zasady ustrojowe, a szczególnie zasadę jednolitej własności mienia ogólnonarodowego. Znalazły one wyraz m.in. w konstrukcji budżetu państwa jako budżetu zbiorczego. Budżety zbiorcze występowały w Polsce od reformy systemu budżetowego w 1951 roku. Charakter zbiorczy miał budżet państwa, budżety wojewódzkie i budżety dużych miast podzielonych na dzielnice (kierowane przez dzielnicowe organy terenowe). Każdy budżet zbiorczy składał się z dwóch części: z określonego budżetu jednostkowego oraz ze zbiorczo ujętych budżetów organów niższego stopnia. Budżet zbiorczy, uchwalony przez parlament (rady wojewódzkie lub miejskie), był instrumentem oddziaływania organów wyższego stopnia na gospodarkę budżetową organów stopnia niższego. Był on też wykorzystywany przez organy centralne i wojewódzkie zarówno w celu ustalania zapotrzebowania finansowego organów terenowych niższego stopnia, jak i do pokrycia tego zapotrzebowania. Mechanizm równoważenia budżetów terenowych w Polsce odpowiadał scentralizowanemu kierowaniu gospodarką terenową. W tych warunkach dochody budżetowe organów terenowych, niezbędne do realizacji wyznaczonych im planowo zadań, były dostosowywane do zadań wyznaczonych przez organy wojewódzkie poszczególnym organom wojewódzkim, a przez organy centralne – poszczególnym organom stopnia podstawowego. Osiągano to przez ustalanie wydatków budżetowych na podstawie wskaźników planowych i budżetowych, norm budżetowych oraz limitów. Tak ustalone wydatki wyznaczały poziom dochodów budżetowych. W ich skład wchodziły dochody własne, dochody uzupełniające w postaci dotacji ogólnych oraz udziałów w dochodach własnych budżetu niższego i wyższego stopnia. Niezależnie od tych dochodów występowały w budżetach terenowych dotacje celowe na zadania preferowane przez organy wyższego stopnia. Dotacje ogólne były przyznawane na rok w sposób uznaniowy. Organ terenowy mógł wpływać na ich wielkości jedynie drogą „przetargów”, w znaczeniu odpowiedniej argumentacji uzasadniającej zapotrzebowanie na dotacje. Specyficzną rolę w mechanizmie równoważenia budżetów terenowych pełniły udziały w dochodach własnych budżetu niższego i wyższego stopnia. Udziały w wybranych podatkach ustalano w sposób uznaniowy na okres roczny, przy czym niemal corocznie zmianom ulegały zarówno wybierane w tym celu podatki, jak i procentowe udziały w tych podatkach. Najczęściej organy wojewódzkie ustalały swoje udziały w podatkach wchodzących w skład dochodów własnych budżetów miast i powiatów; rzadziej organy te uchwalały udziały organów miast i powiatów w dochodach własnych budżetów wojewódzkich. W tych warunkach dochody własne organów wojewódzkich oraz organów miast i powiatów – nawet mimo ich prawnego wyodrębnienia – były dochodami wspólnymi organów terenowych. Dotacje celowe ustalane metodą uznaniową na okres roczny uniezależniały realizację wybranych przez organy wyższego stopnia zadań – najczęściej inwestycyjnych – od pozostałych dochodów budżetowych organów wojewódzkich lub organów podstawowego stopnia. Był to instrument, który często wykorzystywano do realizacji polityki państwa dotyczącej wyrównywania rozwoju społeczno-gospodarczego w układzie wojewódzkim lub miast i powiatów. Analizując mechanizm równoważenia budżetów terenowych łatwo dojść do wniosku, że budżet centralny i budżety terenowe były traktowane jako „naczynia połączone” – zawsze tyle wpływało dochodów do danego budżetu, ile było potrzebne do realizacji zadań ustalonych w sposób scentralizowany. W systemie rad narodowych dużą rolę w finansowaniu zadań organów terenowych odgrywały fundusze parabudżetowe, które stanowiły alternatywę dla finansowania budżetowego. Rozwój funduszów parabudżetowych w Polsce datuje się od reformy prawa budżetowego z 1958 roku, która stworzyła możliwość tworzenia funduszów celowych, ale tylko w ramach budżetu. W praktyce jednak odstąpiono od tej zasady i zaczęto tworzyć fundusze wyodrębnione z budżetu. Rozwój tych funduszów trwał nieustannie – w różnym stopniu – aż do reformy gospodarki budżetowej przeprowadzonej w latach dziewięćdziesiątych. Fundusze te tworzono zarówno na szczeblu centralnym, jak i terenowym. Fundusze centralne składały się przy tym z funduszów służących finansowaniu wyłącznie zadań organów centralnych oraz z funduszów, które służyły realizacji zadań terenowych. Głównym celem rozwijania funduszów parabudżetowych na szczeblu lokalnym było dążenie do większego usamodzielnienia organów terenowych. Wiadomo, że nie dotyczyło to w jednakowym stopniu wszystkich funduszów parabudżetowych (nawet tych o charakterze terenowym). Podstawę samodzielnego podejmowania zadań przez organy terenowe mogły stanowić tylko te fundusze, których dochody decydowały o rodzaju i zakresie planowanych zadań i włączeniu tych zadań do planu terenowego. Nie przyczyniały się do zwiększenia samodzielności organów terenowych te fundusze, których zadania były ustalane w planach terenowych na podstawie dyrektyw organu wyższego stopnia i do tych zadań dostosowywano środki finansowe niezbędne do ich wykonania. Te ostatnie fundusze były instrumentami ułatwiającymi centralizację działalności organów terenowych w przekrojach resortowych. Tworzenie tego typu funduszów było w Polsce powszechnie krytykowane. Przedmiotem krytyki było również szybkie powiększanie – szczególnie po 1988 roku – liczby funduszów parabudżetowych zarówno centralnych, jak i terenowych w gospodarce finansowej państwa. Dochody o charakterze celowym w ramach pogłębiających się trudności w gospodarce budżetowej usztywniały gospodarkę finansową państwa i organów terenowych oraz utrudniały realizację celów polityki finansowej. Ujemne strony funduszów parabudżetowych nie powinny przekreślać ich pozytywnej roli w gospodarce organów terenowych. Umożliwiały one – chociaż w ograniczonym zakresie – zastąpienie metod nakazowo-rozdzielczych przez metody parametryczne w procesie kierowania działalnością tych organów. Pozytywną ocenę funduszów parabudżetowych należy wiązać również z większą ich elastycznością w stosunku do gospodarki budżetowej, a przede wszystkim z możliwością uzyskania dobrowolnych dochodów od ludności oraz rozmaitych jednostek gospodarczych, co umożliwiało realizację wielu zadań, które nie mogłyby być finansowane z budżetu. Główną przyczyną niepowodzeń reform podejmowanych przed dekadą lat dziewięćdziesiątych były rozwiązania ustrojowe w postaci hierarchicznego podporządkowania organów terenowych poszczególnych stopni organom wyższego szczebla. W rezultacie okazało się niemożliwe pogodzenie funkcji rad narodowych ze względu na dominację pierwszej funkcji nad drugą. Dopiero zmiany systemowe i ustrojowe, które nastąpiły na początku lat dziewięćdziesiątych, umożliwiły przeprowadzenie całościowych zmian systemu kierowania gospodarką miast i powiatów poprzez reaktywowanie (w 1990 roku) samorządu terytorialnego.

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *