Granice zadłużenia publicznego

Podstawą zaciągania kredytu przez państwo i samorząd terytorialny tworzą postanowienia konstytucji, prawa budżetowego i ustawodawstwa o samorządzie. Nie wszystkie państwa zawarły je w konstytucji, gdyż niektóre z nich nie regulują odrębnie ustroju finansowego (np. w Polsce). Postanowienia te określają nie tylko kompetencje w odniesieniu do zaciągania kredytu, lecz także – jego granice. Te, które dotyczą granic zadłużenia, są sformułowane stosunkowo ogólnie Na ogół przyjmuje się, że zadłużenie nie powinno naruszać równowagi gospodarczej. Jest to granica określona dosyć płynnie, gdyż określenie punktu, w którym następuje zakłócenie równowagi gospodarczej, może być niekiedy kontrowersyjne; również objawy takiego zakłócenia mogą być trudne do ustalenia. Wiadomo, że są dwa podstawowe objawy zakłócenia równowagi gospodarczej – wysoka stopa inflacji i znaczne bezrobocie. Nasuwa się jednak pytanie, czy są to jedyne objawy zakłócenia równowagi gospodarczej. Można odpowiedzieć, że nie, ale to jeszcze nie wystarcza do określenia granic zadłużenia publicznego. Prawo budżetowe na ogół reguluje poziom kredytu kasowego na zapewnienie płynności finansowej. Natomiast brakuje w zasadzie konkretnych postanowień dotyczących granic kredytowania wydatków budżetowych. Nie j est to sprawa prosta. Można tu wspomnieć o próbach międzynarodowego uregulowania tej kwestii w traktacie z Maastricht z 1992 roku w sprawie Unii Europejskiej. Traktat zwraca uwagę na relacje długu publicznego do produktu społecznego. Chodzi w tym przypadku o zapewnienie stabilnej waluty europejskiej, jaką ma być europejska jednostka walutowa (ang. european currency unit). W niektórych krajach bardziej precyzyjnie określa granice zadłużenia w relacji do wydatków budżetowych ustawodawstwo o samorządzie terytorialnym. Trudno jest określić absolutne granice zadłużenia publicznego, gdyż brakuje odpowiednich kryteriów. Można sięgnąć do ogólnego określenia tych granic na poziomie równowagi gospodarczej. Może to jednak stanowić raczej punkt wyjścia do badań nad długiem publicznym niż wyznaczać jego optymalną wysokość. Poza tym nie należy zapominać, że decyzja » zaciągnięciu kredytu przez rząd lub samorząd jest decyzją polityczną. Rdzeniem decyzji politycznej jest kompromis i dlatego trudno określić jego granice. Jest to ważny aspekt granic długu publicznego, który niełatwo wyrazić w sposób ilościowy. Można też próbować określić granicę zadłużenia przez wskazanie okoliczności,jakich się jej nie przekracza. Dotyczy to sytuacji, gdy kredytowanie stwarza warunki lepszego wykorzystania możliwości produkcyjnych, ⦁ rozwinięcia i poprawy produkcji, ⦁ właściwszego podziału produktu społecznego. Jest to odwrócona wersja kryteriów określających przekroczenie granicy długu. Skoro bowiem granica ta jest przekroczona w sytuacji zakłócenia równowagi gospodarczej przez kredyt, to nie ma problemu przekroczenia, gdy kredyt służy równowadze. Właściwsze w celu określenia granicy długu publicznego byłoby posłużenie się analizą korzyści i kosztów. Należałoby przeprowadzić symulacją form finansowania działalności publicznej za pomocą podatków i kredytu i na tym tle – ocenić korzyści i koszty. Wiadomo, że korzyści i koszty będą uzależnione od rodzaju finansowanego zadania. Działalność inwestycyjna może być np. w znacznym stopniu finansowana za pomocą kredytu (traktowanego jako tzw. dochody nadzwyczajne). Można bowiem wyjść z założenia, że inwestycje są podejmowane w celu osiągnięcia przyszłych wpływów budżetowych. Istnieje zatem możliwość finansowania zwrotu kredytu i odsetek z wpływów uzyskanych w następstwie inwestycji. Natomiast zadania o charakterze bieżącym (konsumpcyjnym) takiej możliwości nie dają i dlatego zwrot kredytu przeznaczonego na ich finansowanie zawsze stanowi obciążenie przyszłych wpływów podatkowych. Problematyka ta łączy się z fiskalnymi granicami zadłużenia publicznego. Realizacja zadań publicznych powinna uwzględniać możliwość uzyskania wpływów z tego tytułu, w budżecie bowiem większość wydatków wynika z zobowiązań do realizacji określonych zadań, które wymagają wieloletniej kontynuacji. Nowe zadania stanowią niewielką część budżetu. Realizacja nowo rozpoczynanych zadań jest w znacznej części możliwa dzięki kredytowi. Jednak nie ma tu dowolności, gdyż kredytowanie ma swoją cenę. Cenę tę określa relacja odsetek do wielkości wpływów podatkowych lub wielkości wydatków budżetowych. W pierwszym przypadku istotne jest ustalenie udziału odsetek we wpływach podatkowych. Przeznaczenie znacznej części wpływów podatkowych na spłatą odsetek od kredytu stanowi zagrożenie dla polityki zarówno podatkowej, jak i budżetowej. Jest to szczególnie widoczne wówczas, gdy rząd nie ma możliwości zwiększenia wpływów podatkowych, niezbędnych do finansowania nowych zadań lub kontynuacji rozpoczętych. Podobny problem wyłania się po stronie wydatków budżetowych, gdy spora ich część jest przeznaczona na obsługę długu. Zadłużenie ogranicza wówczas możliwości ich kształtowania. Niekiedy przyjmuje się jako kryterium określające granice zadłużenia – relacje odsetek do produktu społecznego. Jednak ten sam wynik osiąga się za pomocą relacji odsetek do wpływów podatkowych. Można także posłużyć się kryterium wzrostu wydatków finansowanych z nowo zaciągniętych kredytów: określa się wtedy pośrednio rozmiary wzrostu wydatków w następstwie kredytowania. Jest to jednak kryterium sformułowane dosyć ogólnie. W celu ustalenia granicy zadłużenia najlepiej posłużyć się dwoma kryteriami, a mianowicie relacją nowych kredytów do dodatkowych wydatków budżetowych i relacją odsetek do produktu społecznego. Dzięki tym kryteriom można z kolei określić relacje odsetek do długu publicznego w ogóle. Pozornie jest to proste, natomiast w rzeczywistości dosyć złożone, gdyż stale zaciąga się nowe kredyty i dlatego te relacje są zmienne. Trudno wówczas dokonywać ciągłej korekty. Wszystkie z dotychczas wskazanych kryteriów określania granicy zadłużenia są mało satysfakcjonujące. Mają one charakter pomocniczy i łącznie pozwalają na szacunkowe określenie granic. Syntezą tych kryteriów może być relacja między wzrostem produktu społecznego a stopą odsetek: w miarę bowiem wzrostu produktu społecznego maleje udział odsetek od kredytu. Dlatego można łagodzić obciążenie odsetkami wzrostem produktu społecznego. Na ogół jednak kraje zadłużone mają trudności ze wzrostem gospodarczym. Wspomniana możliwość łagodzenia ciężaru odsetek za pomocą wzrostu produktu społecznego ma zatem charakter teoretyczny. Można formułować inne postulaty określania granic zadłużenia, np. że dług publiczny powinien umożliwiać kontynuację finansowania działalności publicznej. Zbytnie zadłużenie stanowi ograniczenie takiej kontynuacji, gdyż obsługa długu pochłania zbyt wysoką kwotę wpływów podatkowych. Można by też sformułować postulat zdolności płatniczej rządu, która stanowiłaby wskazówkę do określenia granic zadłużenia (byłoby to w pewnym sensie przeniesienie zasady zdolności płatniczej w podatku dochodowym). Jednak wtedy należałoby określić miarę zdolności płatniczej rządu. W celu wytyczenia granic zadłużenia pewne znaczenie może mieć międzypokoleniowe rozłożenie spłaty kredytu i odsetek. Przy zaciąganiu kredytów niezbędne jest bowiem rozważenie długoterminowych skutków (zwłaszcza – ograniczenie konsumpcji i inwestycji przyszłych pokoleń).

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *