Przemiany systemowe, jakie miały miejsce w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, spowodowały aktywizację społeczną i polityczną różnych środowisk zawodowych, które postanowiły opierać swoje postępowanie i funkcjonowanie na publicznoprawnych formach działania. Efektem tych przemian było wykreowanie organizacji o charakterze samorządu korporacyjnego. W związku z tym rodzi się pytanie: jaka jest istota i zadania samorządu, w tym szczególnie samorządu zawodowego? Jednym z najważniejszych czynników demokratyzacji funkcjonowania państwa jest właśnie rozwój samorządu. Jego formy są różne w zależności od tego, czy zawiera on ogół jednostek zamieszkujących pewne terytorium, czy też osoby należące do określonego zawodu bądź stanu gospodarczego. Należy pamiętać, że system i gospodarka finansowa samorządu terytorialnego zależą od przyjętej koncepcji tego samorządu. Koncepcje te zmieniały się zarówno w czasie, jak i w poszczególnych krajach. Zależą one głównie od funkcji państwa, które wpływają na stosunki między państwem i samorządem terytorialnym. Z tego punktu widzenia można rozróżnić dwie skrajne koncepcje – czyli modele samorządu terytorialnego. Pierwsza z nich odpowiada przede wszystkim warunkom państwa pełniącego nieliczne funkcje, związane szczególnie z utrzymaniem porządku wewnętrznego i zewnętrznego, a w bardzo wąskim zakresie z rozwojem ekonomicznym i zaspokojeniem potrzeb społecznych. W tych warunkach samorządy terytorialne wykonują zadania podyktowane potrzebami poszczególnych powiatów i są przeciwstawiane administracji państwowej. Cechuje je przy tym znaczy stopień niezależności od państwa. Ta koncepcja samorządu wpływa w mniejszym lub większym zakresie na konstrukcję jego mechanizmów ekonomiczno-finansowych w wielu krajach zachodnioeuropejskich, a obecnie także i w Polsce. W miarę rozwoju funkcji ekonomicznych i społecznych współczesnego państwa wzrasta rola samorządu terytorialnego w realizowaniu tych funkcji. Przestano przeciwstawiać samorząd terytorialny państwu i uznano potrzebę powołania tego samorządu do wykonywania – wspólnie z organami państwowymi – funkcji państwa. Koncepcja ta staje się punktem wyjścia do konstruowania podstaw prawnych samorządu działającego w większości współczesnych krajów zachodnioeuropejskich. Przedstawione koncepcje samorządu terytorialnego charakteryzują odmienne mechanizmy ekonomiczno-finansowe. Koncepcji tradycyjnego samorządu terytorialnego przyświeca idea daleko idącego uniezależnienia się od organów państwowych, co jednak w praktyce nie jest łatwe do zrealizowania. Niezależność tę można jednak łatwiej osiągnąć w krajach nawiązujących do tradycyjnego modelu samorządu, aniżeli w krajach, które tego modelu nie adaptują. Niezależności samorządu od organów państwowych sprzyja wąski zakres zadań własnych o charakterze lokalnym, realizowanych przez samorząd; rozszerzanie zakresu działania, zwłaszcza w kierunku przejmowania przez samorząd zadań wynikających z polityki gospodarczej i społecznej państwa, rodzi tendencje do zwiększania interwencji państwowej. Przez zadania własne należy rozumieć te zadania, które samorząd realizuje we własnym imieniu i w granicach swoich możliwości finansowych. Obok zadań własnych samorząd terytorialny może również wykonywać zadania zlecone (poruczone) przez organy państwowe. W ciągu ostatnich 150 lat formułowano szereg rozbieżnych poglądów na istotą samorządu. Różnorodność ta wynika z rozmaitego sposobu myślenia o samorządzie, zdeterminowanego co najmniej trzema głównymi przyczynami. Po pierwsze: samorząd służył jako oręż w walce obywateli z absolutystycznym państwem, po drugie: samorząd stanowił narzędzie obrony różnych narodowości zamieszkujących jedno i to samo państwo, i po trzecie: samorząd był jednym z tych elementów, poprzez które uzewnętrzniała się demokratyzacja społeczeństwa. W zależności od tego, która z przyczyn w danej epoce i w danym państwie działała najsilniej, ukształtował się sposób myślenia o samorządzie, do którego dostosowywało się konstrukcję prawną. W nauce prawa administracyjnego przedstawione są trzy zasadnicze teorie samorządu: ⦁ teoria naturalistyczna, ⦁ teoria państwowa, ⦁ teoria polityczna. Pierwsza z wymienionych teorii należy już do historii. Mimo to nie powinno się jej pomijać, ponieważ powstała ona równocześnie z pierwszymi próbami decentralizacji administracji państwowej i wywarła niezaprzeczalny wpływ na rozwój pojęcia samorządu. U jej podstaw legła ideologia rewolucji francuskiej oraz doktryna prawa naturalnego. Według teorii naturalistycznej samorząd przeciwstawia się państwu jako czynnik od niego niezależny. Zgodnie z koncepcją „wolności gminy”, wyprowadzoną z naturalnego prawa komuny, gmina jest starsza od państwa; to państwo może wywodzić swe prawa od gminy. Gmina jako materialny i niezbędny związek, nie utworzony przez państwo, jest dla niego nietykalna. Istota samorządu polega materialnie na załatwianiu spraw niezmiennych, wynikających z natury jednostki. Sprawy te stanowią własny, nienaruszalny dla państwa zakres działania, w przeciwieństwie do obszaru, polegającego na dozorowaniu interesów obcych, państwowych. Z kolei u podstaw teorii państwowej legła idea suwerenności. Oznacza ona, że państwo wykonuje władzę bezpośrednią przez własne organy, lecz może część swojego władztwa przekazać miejscowemu społeczeństwu, jako odrębnemu podmiotowi prawnemu, wchodzącemu w stosunki prawne z państwem. Według tej teorii istota samorządu polega na wykonywaniu praw zwierzchnich, odstąpionych przez państwo korporacjom samorządowym jako ich własne prawo. W takim ujęciu samorząd jest traktowany jako urzeczywistnienie idei decentralizacji zaczadzania państwem. Należy zaznaczyć,że decentralizacja w znaczeniu prawa administracyjnego to taki system, w którym istnieje większa liczba samodzielnych ośrodków sprawujących administrację publiczną, przy jednym centralnym. Samodzielność czy też niezależność od rządowych władz centralnych należy do istotnych cech organów samorządowych. Jest to niejako istota tego, co nazywamy decentralizacją administracji państwowej. Tak więc decentralizacja to tyle co samorząd. Administracja samorządowa spełnia materialnie te same zadania co administracja rządowa, różnica między nimi jest natury formalnej i polega na odmiennych zasadach organizacyjnych, a to: niepodległość hierarchiczna i zasadnicza samodzielność w stosunku do organów rządowych lub także i do innych organów samorządowych. Z powyższego wynika, że obie administracje, tj. samorządowa i rządowa, podlegają pod wspólne miano administracji państwowej. Możemy w związku z tym stwierdzić, iż samorząd jest opartą na przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez organy lokalne, nie podległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy oraz ogólnego porządku prawnego. Istota samorządu polega na wykonywaniu funkcji państwowych lub takich funkcji, które państwo w drodze ustawy zleci jednostkom samorządowym, przez co zadania te stają się równocześnie publicznymi i państwowymi; gdyby państwo nie delegowało (do realizacji zadań) organów samorządowych, musiałoby delegować organy rządowe. W tym duchu wypowiedział się kiedyś Maurycy Jarosiński twierdząc, że: „Poza państwem nie ma miejsca na samorząd, bo poza państwem nie ma zadań publicznych”. Tak więc działalność publicznoprawna to taka, której podmiotem jest czynnik władzy państwowej, mogący być albo wymiarem sprawiedliwości, albo ustawodawstwem, albo też administracją państwową. Podmiot publiczny różni się od podmiotu prawa prywatnego tym, że nie działa bezpośrednio we własnym imieniu i na własną korzyść, natomiast opiera swoją aktywność na czynniku władzy i wykonuje swoje prawa i obowiązki w imieniu państwa lub organów państwowych. Podmiot tzw. prawa publicznego jest nim z tytułu posiadania władzy i faktycznej mocy użycia przymusu zewnętrznego. Pozostałe cechy związków publicznoprawnych dotyczą sposobu powstania i członkostwa oraz stosunku do państwa. Jeżeli chodzi o pierwszy z tych elementów, to należy przede wszystkim pamiętać, że utworzenie związku publicznoprawnego (na przykład gminy, izby rolniczej, izby lekarskiej), a także jego likwidacja oraz wszelkie zmiany obszaru działania mogą zachodzić tylko w drodze ustawodawczej, po wysłuchaniu wniosków określonych ciał samorządowych. Wola członków jest zatem na drugim planie; o powstaniu, przekształceniu i likwidacji związku decydują władze państwowe. Trzeba podkreślić fakt obligatoryjnego członkostwa w danym związku publicznoprawnym oraz prawo organów państwa do sprawowania nadzoru nad tego typu instytucjami. Kolejny problem dotyczy podobieństw i różnic między samorządem terytorialnym 1 samorządem zawodowym. Podstawowa analogia między przedstawionymi formami samorządu wypływa z faktu, że zarówno jeden, jak i drugi należy do samorządu korporacyjnego. Jednostką tego samorządu jest związek osób o przymusowym charakterze członkostwa, wyposażony zazwyczaj w osobowość prawną i powołany do wykonywania (przez swoje organy) określonych zadań administracji państwowej na zasadach samodzielności i niezależności od rządu. W grupie samorządu korporacyjnego rozróżnia się samorząd terytorialny i samorząd specjalny. Jednostki samorządu specjalnego mają zadania jednokierunkowe i skupiają osoby wykonujące określony zawód lub czynne w określonej gałęzi gospodarki. Stosownie do tego samorząd specjalny można podzielić na zawodowy (np. izby lekarskie) i gospodarczy (np. izby rolnicze). W tym miejscu powstaje pytanie: jaka jest zasadnicza różnica między samorządem zawodowym a samorządem terytorialnym? Polega ona na tym, że gdy ten ostatni łączy czy też organizuje ogół mieszkańców pewnego obszaru bez względu na ich osobiste interesy, to samorząd zawodowy zrzesza obywateli pewnych obszarów ze względu na ich kwalifikacje i odpowiadające im interesy życiowe. Inaczej mówiąc, samorząd zawodowy ma charakter nieterytorialnych, publicznoprawnych związków przymusowych, występujących jako związki personalne. Jak wynika z definicji, samorząd zawodowy opiera się wyłącznie na podstawie zawodowej. Tym, co skłania jednostki do udziału w administracji publicznej, jest szczególna sytuacja społeczno-zawodowa danej jednostki. Tę sytuację wytwarza z jednej strony specjalizacja zawodowa, przyjęta w organizacji życia gospodarczego jako podstawa bytu jednostek, a z drugiej strony porządek prawny, który tej specjalizacji daje prawną rękojmię społeczną. Dzięki temu zawód otrzymuje formę stanową oraz wytwarza wewnętrzne i zewnętrzne więzy łączące jednostki w grupy. W Polsce zorganizowano dotąd na zasadach samorządowych 12 zawodów. Są to: 1. Adwokaci – ustawa z 26 maja 1982: Prawo o adwokaturze. 2. Radcy prawni – ustawa z 6 lipca 1982: o radcach prawnych (nowelizacje tej ustawy nastąpiły: 1989 DzU nr 33, poz. 175; 1995, DzU nr 102, poz. 48). 3. Lekarze – ustawa z 17 maja 1989: o izbach lekarskich. 4. Lekarze weterynarii – ustawa z 21 grudnia 1990: o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych. 5. Notariusze-ustawa z 14 lutego 1991.Prawo o notariacie. 6. Aptekarze – ustawa z 19 kwietnia 1991: o izbach aptekarskich. 7. Pielęgniarki i położne – ustawa z 19 kwietnia 1991: o samorządzie pielęgniarek i położnych. 8. Biegli rewidenci – ustawa z 19 października 1991: o badaniu i ogłaszaniu sprawozdań finansowych oraz biegłych rewidentach i ich samorządzie (znowelizowana ustawą z 13 października 1994: o biegłych rewidentach i ich samorządzie) 9. Rzecznicy patentowi – ustawa z 9 stycznia 1993: o rzecznikach patentowych. 10. Maklerzy i doradcy – obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z 28 marca 1994 roku w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy: Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych (pierwotnie samorząd zawodowy posiadali wyłącznie maklerzy; zostało to uregulowane w Prawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych z 22 marca 1991 roku). 1. Doradcy podatkowi – ustawa z 5 lipca 1996: o doradztwie podatkowym. 2. Rolnicy – ustawa z 28 czerwca 1998: o izbach rolniczych. Cechą wspólną wszystkich wymienionych samorządów zawodowych jest co wynika z samej istoty samorządu – ich obligatoryjny charakter. W praktyce oznacza to, że osoby wykonujące konkretny zawód, np. lekarze, notariusze czy też rzecznicy patentowi, z momentem nabycia prawa do wykonywania danej profesji stają się automatycznie, bez względu na ich wolę, członkami samorządu zawodowego. Na zasadach samorządu zawodowego, jak wspomniano, zorganizowana jest adwokatura. Stanowi ją ogół adwokatów i aplikantów adwokackich. Zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: ⦁ tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury, ⦁ reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw, ⦁ sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata, ⦁ doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich, ⦁ ustalenie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie, ⦁ sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Należy pamiętać, że organami adwokatury są: a) Krajowy Zjazd Adwokatury, b) Naczelna Rada Adwokacka, c) Wyższy Sąd Dyscyplinarny, d) Wyższa Komisja Rewizyjna. Natomiast adwokaci i aplikanci adwokaccy, mający siedzibę na terenie jednego lub kilku województw, tworzą izbę adwokacką. Organami izby adwokackiej są: 1) walne zgromadzenie izby, składające się z wszystkich członków wykonujących zawód oraz delegatów adwokatów nie wykonujących zawodu; 2) okręgowa rada adwokacka; 3) sąd dyscyplinarny; 4) komisja rewizyjna. Kadencja organów adwokatury i izb adwokackich trwa 3 lata, jednakże są one obowiązane działać do czasu ukonstytuowania się nowo wybranych organów. Jeżeli chodzi o finansowanie samorządu adwokackiego, to główna rola w tej materii przypada walnemu zgromadzeniu izby, które corocznie uchwala budżet izby i ustala wysokość składek rocznych na jej potrzeby. Wspomniane składki stanowią podstawę Przychodów izb adwokackich, gdyż nie prowadzą one działalności gospodarczej. Wysokość składki jest zróżnicowana w zależności od pozycji i aktywności zawodowej po- szczególnych adwokatów czy też ich wieku. Uzyskane w ten sposób środki finansowe kształtują budżet izby oraz przeznaczone są na fundusze celowe, takie jak: ⦁ fundusz szkolenia aplikantów, ⦁ fundusz samopomocy koleżeńskiej, ⦁ fundusz wzajemnej pomocy, ⦁ fundusz remontowy, ⦁ fundusz rady. Wiadomo, że okręgowe izby adwokackie część swoich dochodów przekazują do Naczelnej Rady Adwokackiej. Jest to suma w wysokości np. 155 zł miesięcznie (Zgromadzenie Wielkopolskiej Rady Adwokackiej) od każdego zarejestrowanego w okręgu adwokata, z czego 50 zł pochłania fundusz remontowy (w przypadku radców prawnych 35 zł). Organizacja samorządu zawodowego radców prawnych jest podobna do struktur samorządowych adwokatury. Różnice nomenklaturowe dotyczą tylko fragmentów nazw organów samorządu radcowskiego. Wspomniane organy to: ⦁ Krajowy Zjazd Radców Prawnych, ⦁ Krajowa Izba Radców Prawnych, ⦁ Wyższa Komisja Rewizyjna, ⦁ Wyższy Sąd Dyscyplinarny, ⦁ Okręgowa Izba Radców Prawnych, ⦁ Okręgowa Komisja Rewizyjna, ⦁ Okręgowy Sąd Dyscyplinarny. Pewnym wyróżnikiem organizacji tego samorządu jest istnienie Krajowej Izby Radców Prawnych, którą tworzą radcowie prawni i aplikanci radcowscy zamieszkali na terenie kraju. Zakres uprawnień i obowiązków przedstawionych organów jest zbliżony, choć nie identyczny, z kompetencjami analogicznych organów samorządów adwokatury. Różnice natomiast dotyczą przede wszystkim kadencji organów samorządu: 3 lata w przypadku adwokatów i 4 lata w przypadku radców prawnych. Według ustawy o radcach prawnych działalność samorządu jest finansowana ze składek radców i aplikantów radcowskich oraz z dochodów i innych źródeł, takich jak: ⦁ dotacje, ⦁ subwencje, ⦁ darowizny, ⦁ spadki. W praktyce budżet samorządu radcowskiego opiera się w przeważającej części na składkach członkowskich. Ustalenie ich wysokości należy do kompetencji Krajowego Zjazdu Radców Prawnych. Zgodnie z uchwałą przedstawionego organu, z dniem 1 kwietnia 1999 roku wartość składki radcowskiej została ustalona na poziomie 150 zł miesięcznie. Od tej reguły istnieją jednak wyjątki, tj. np. osoby, które ukończyły 75 rok życia, są zwolnione z obowiązku płacenia składki; wprowadzono ponadto następujące zniżki: ⦁ emeryci i renciści nie pracujący oraz radcy prawni i aplikanci radcowscy zarejestrowani jako bezrobotni – 5,50 zł miesięcznie; ⦁ emeryci i renciści wykonujący działalność zarobkową bez zawieszenia prawa do świadczeń – 55,50 zł miesięcznie; ⦁ aplikanci radcowscy – 35,50 zł miesięcznie. Innym ważnym źródłem dochodów zarządu radców prawnych jest jednorazowa opłata wpisowa. Jej wysokość każdorazowo ustala Krajowa Izba Radców Prawnych. Obecnie kształtuje się ona na poziomie: 1. 80-krotnej składki członkowskiej obowiązującej w dniu wpisu na listę radców prawnych od kandydatów ubiegających się o wpis na listę radców prawnych, którzy są zwolnieni z warunku odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. Dotyczy to profesorów, doktorów habilitowanych i doktorów nauk prawnych, adwokatów i tych, którzy ubiegają się o wpis na listę adwokatów oraz osoby, które co najmniej przez 3 lata zajmowały stanowisko sędziego, prokuratora lub notariusza. 2.40-krotnej składki członkowskiej od kandydatów ubiegających się o wpis na listę radców prawnych, którzy odbyli aplikację radcowską i złożyli egzamin radcowski. 3. 80-krotnej składki członkowskiej obowiązującej aplikantów w dniu wpisu na listę aplikantów radcowskich od kandydatów na aplikację radcowską. Ponadto aplikanci są zobowiązani do opłaty za aplikację w wysokości 5,5 tys. zł rocznie. Trzeba dodać, że 40% dochodów uzyskanych przez poszczególne okręgowe izby radców prawnych jest przekazywanych do Krajowej Izby Radców Prawnych z siedzibą w Warszawie. Nieco inaczej zorganizowany jest samorząd zawodowy notariuszy. Obejmuje on izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Organami izby notarialnej są walne zgromadzenie notariuszy oraz rada izby notarialnej. Nadzór nad działalnością notariuszy i organów zarządu notarialnego sprawuje minister sprawiedliwości osobiście, za pośrednictwem prezesów sądów apelacyjnych lub sądów wojewódzkich, lub przez wyznaczone osoby. Notariusz odpowiada dyscyplinarnie za przewinienie zawodowe lub uchybienia powadze bądź godności zawodu. Do orzekania w sprawach dyscyplinarnych są powołane sądy dyscyplinarne: w pierwszej instancji – sądy dyscyplinarne izb notarialnych, natomiast w drugiej instancji – Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Członków sądów dyscyplinarnych wybierają na 3-letnią kadencję poszczególne walne zgromadzenia notariuszy izb notarialnych. Rzecznikami sądów dyscyplinarnych izb oraz Wyższego Sądu Dyscyplinarnego są notariusze wybrani odpowiednio przez walne zgromadzenia notariuszy i Krajową Radę Notarialną. Podstawą działalności finansowej samorządu notarialnego są, tak jak poprzedniego samorządu, składki miesięczne, które opłacają notariusze. Ich wysokość ustala corocznie Krajowa Rada Notarialna. Obecnie kształtują się one na poziomie od 8 do 10% dochodów notariuszy. Uzyskane w ten sposób środki stanowią podstawę budżetu izb notarialnych, na które składa się fundusz rady oraz fundusz socjalny. W ustawiePrawo o notariacie zastrzeżono ponadto, że stosownie do uchwał właściwych izb notarialnych, członkowie samorządu notarialnego opłacają składki na inne określone cele. W praktyce ogranicza się to do przekazywania przez poszczególne izby części środków uzyskanych drogą obowiązkowej składki notarialnej na grupowe ubezpieczenia notariuszy.